윤태섭 충북대학교 행정학과 교수
"대전특별자치시 특별법"이 발의되었다는 기사를 읽은 적이 있다. 명실상부한 과학도시 대전을 위한 제도적 기반 마련을 위해 대전광역시가 대전특별자치시가 되어야 한다는 것이다. 해가 바뀌어 2024년 1월이 되면 전라북도는 전북특별자치도가 된다. 이에 앞서 2023년 6월 강원도는 강원특별자치도가 되었고 2006년 7월 제주도는 제주특별자치도가 되었다. 그러면 서울특별시와 세종특별자치시까지 우리나라 17개 광역자치단체 중 5곳이 특별해 진다.
그러면 왜 특별해지려 하는 걸까. 강원도의 사례를 보면 특별자치도의 핵심은 ‘규제 자유화’로 지역의 특수성으로 인한 기존의 개발제한 구역에서의 규제 완화를 단체장의 권한으로 한다는 것이다. 중앙행정기관의 통제나 간섭없이 단체장의 권한으로 개발사업을 자율적으로 추진할 수 있게 된 것이다. 즉, 특별한 자치단체가 되면 단체장은 중앙행정기관과 별도의 협의 없이 특례를 통해 자율적으로 일정한 권한을 행사할 수 있게 되는 것이다. 그런데 단체장에게 특별한 권한이 부여되면 특별한 자치가 되는걸까?
특별한 권한의 부여인 특례가 필요한 이유는 사회·경제·지리적 특별함이 있기 때문이다. 강원도는 행정구역의 면적이 넓고 산악지역이 많은 데다 특히, 북한과의 접경지역이 있어 개발이 제한된 규제 지역이 많이 있다. 강원특별자치도가 부여받은 특례의 핵심도 규제 자유화에 있는 이유이기도 하다. 그러나 강원특별자치도는 사회·경제·지리적 조건의 제한으로 인해 그 동안에도 행정·재정적 특히 재정적으로 특별한 대우를 받아오던 지역이다. 이러한 지역의 단체장에게 특별한 권한인 특례를 부여한다고 자치가 강화되지는 않을 것이다. 오히려 특례를 받았기 때문에 그 권한의 자율적 행사를 위해 그 동안 있었던 재정적 지원이 줄어들 수도 있다.
특별한 권한을 갖게 되었으니 그 권한 행사를 위해 알아서 재원을 조달해야 할 수도 있는 것이다. 그러나 아주 일부를 제외하고는 주어진 권한 행사를 위해 필요한 재원을 스스로 조달할 수 있는 지방자치단체는 없다. 지방소비세율 인상을 통한 재정분권이 가져온 파급효과를 보면 알 수 있다. 지방세 확충을 위한 재정분권의 추진이 이전재원의 감소로 인해 오히려 총 수입의 감소로 이어질 가능성이 높았던 곳에 현재의 특별자치단체 지역 역시 포함되어 있었다.
물론 특별자치단체 지정을 통한 특례의 부여가 총수입 이어질 가능성은 없다. 특별자치단체의 특별한 권한은 권한에 대한 특례이면서 동시에 국가의 특별한 행·재정적 지원을 포함하고 있기 때문이다. 특별자치단체는 특별한 자치권을 스스로 행사하는 자치단체가 아니라 특별한 지원을 통해 특별한 권한을 행사하는 자치단체인 것이다.
지방자치단체의 특별함이 무엇 때문에 누구를 위해 필요한 것인지 생각해 볼 필요가 있다.