행정구역통합, 주민 요구·필요 따른 샹향식 추진 바람직

[시리즈] 뜨거운 감자, 행정구역통합은?
<글 싣는 순서>
上. 행정구역 통합이란
中. 행정구역 통합 장단점
下. 정치적목적보다 당위성부터 확보해야

下. 정치적목적보다 당위성부터 확보해야
1995년 이후 행정구역 통합 3곳 뿐
통합청주 청원군민 주민투표로 결정
특수자치단체 정책목표 달성 바람직

지난 6일 국회에서 열린 국민의힘 의원총회에서 한 의원이 우동기 지방시대위원장의 강연 자료를 보고 있다. 2023.11.6 사진=연합뉴스.

[충청투데이 심형식 기자] 정부 주도의 행정구역개편이 1995년 지방자치제도 부활 직전 이뤄진것은 이유가 있다. 지방자치제도를 시행해 자치권이 생기면 행정구역 통합이 어려워지기 때문이다. 실제 1995년 이후 행정구역 통합이 성공한 곳은 전남 여수시, 경남 창원시, 충북 청주시 뿐다.

지방자치제도가 시행되면 단체장과 의회 등 선출직 공무원을 중심으로 자치권이 생긴다. 자치권은 곧 기득권이다. 행정구역이 통합되면 기득권을 가질 수 있는 사람의 수는 줄어들게 된다. 행정구역 통합 과정에서 주민들을 대상으로 한 여론조사에서는 찬성이 많음에도 해당 지방자치단체가 기득권층을 중심으로 반대 운동에 나서는 경우가 많이 발생했다. 주민 여론과 반대되는 이런 행위는 기득권 상실에 대한 우려에서 나온다.

지방자치제 부활 후 행정구역 통합에 성공한 3곳 중에서 전남 여수시와 충북 청주시는 주민주도형, 경남 창원시는 관주도형으로 구분된다.

이명박 정부는 2008년 행정구역 개편을 100대 국정과제로 선정 후 강력한 드라이브를 걸었다. 특히 도넛형 행정구조가 유지됐던 충북 청주시와 청원군은 1순위 통합 대상이었다. 이명박 대통령은 충북도청을 방문해 직접 청주·청원 통합에 따른 인센티브와 지역 발전 방안을 제시했다.

이달곤 행정안전부 장관은 5개 부처 장관을 대동해 충북도청에서 기자회견을 열고 청주·청원 통합에 대한 인센티브를 약속했다. 행정안전부 차관보는 한 달 동안 청주에 머무르며 통합 반대 세력을 설득하기도 했다. 이런 노력에도 불구하고 3차 청주·청원 통합은 실패했다.

반면 경남 마산·창원·진해는 여당 출신 도지사와 시장 재임중이었고, 역시 여당이 도의회와 각 시의회의 다수당이었다. 정부의 압력과 여당의 협조로 결국 2010년 통합 창원시가 출범했다. 하지만 정부 주도의 통합이 이뤄진 창원에서는 곧 재분리 운동이 벌어졌다. 이를 무마시키기 위해 창원광역시 승격이 대안으로 제시됐고, 경남도와 창원시의 갈등으로 비화되기도 했다.

3차 청주·청원 통합실패와 경남 창원시 통합 과정을 보면 정부 혹은 정치권에서 일방적으로 주도한 행정구역 통합은 성공하기 어렵거나 설사 성공하더라도 큰 후유증이 남는다.

가장 마지막 통합 성공 사례인 청주는 3차례의 실패에 따른 교훈에서 다른 길을 걸었다. 청주·청원 주민들의 통합 찬성 여론이 높은 상황에서 야당 출신 도지사, 시장, 군수가 통합을 공약한 후 민간단체가 통합을 주도했다. 정부도 야당 단체장과 상관 없이 통합에 따른 적극적인 인센티브를 약속하며 지원했다. 가장 중요한 청원군민의 의사는 주민투표를 통해 결정됐다. 2014년 통합 청주시가 출범한 후 창원시와 달리 별 다른 마찰이 없는 이유다.

이민규 충북대 행정학과 교수는 "지방자치제 하에서 행정구역 통합은 무엇보다 주민들이 필요성을 느끼고 주도하는 상향식으로 진행돼야 한다"며 "현재 진행중인 상황과 같이 정치적 이벤트성 통합 시도는 성사도 어려울뿐더러 통합 후에도 갈등이 남는다"고 말했다. 이어 "정치적 목적의 행정구역 통합 보다는 지방자치법 개정으로 설립이 가능해진 특수자치단체를 활용해 정책 목표를 달성하는것이 바람직하다"고 조언했다. <끝>

심형식 기자 [e-mail]