윤태섭 충북대학교 행정학과 교수
지방분권이란 국가와 지방이 국가적 특성이 강한 기능과 지방적 특성이 강한 기능을 구분하여 배분·분담하는 것이다.
국가와 지방이 기능을 구분해 배분·분담하였다면 이의 수행을 위한 재원이 필요하다. 이를 기능 수행을 위한 재원조달이라 하는데, 재원조달 측면과 관련한 분권이론에 의하면 각각의 정부가 담당하게 되는 기능에 대한 재원조달은 조세로 충당하는 것이 기본원칙이다.
즉, 국가는 국세로서 국가기능의 수행을 위한 재원을 조달함을 원칙으로 하고 지방자치단체는 지방세로서 지방기능의 수행을 위한 재원을 조달함을 원칙으로 한다는 것이다.
그러나 지방자치단체의 경우 처리해야 하는 기능에 비해 지방세를 통한 세입의 양이 부족한 경우가 빈번하게 발생한다.
우리나라의 경우 대부분의 지방자치단체가 지방세만으로 수행해야 하는 기능에 대한 재원을 조달할 수 없으므로 지방재정조정제도라는 제도를 통해 부족한 재원을 보전해 주고 있다.
이러한 재원보전 방식의 경우 주민에게 필요한 필수 공공재 및 서비스의 공급이 안정적으로 이뤄진다는 장점이 있는 반면, 공공재 및 서비스 공급 주체인 지방자치단체의 재정적 능력과 공급 규모가 연계되지 않는 단점 또한 지적되고 있다.
특히, 우리나라의 경우 지방자치단체가 수행해야 하는 기능이 지방자치법에 의해 열거식으로 규정되돼 있다보니 지방자치단체가 재정적 여건을 고려해 스스로의 기능을 조정할 수 없는 문제가 발생하고 있다.
더욱이 지속적인 지방분권 시책의 추진으로 인해 국가로부터 이양되는 지방기능이 지속적으로 증가하고 있는 반면 상대적으로 지방세의 증가 규모는 더디게 이루어져 기능 대비 재원 부족 현상은 더욱 두드러지게 나타나고 있다.
이로 인해 지방분권의 추진으로 국가기능이 지방으로 이양되면 될수록 재정적 측면에서는 국가로부터 보전받는 이전재원에의 의존도가 높아지는 현상이 발생하고 있다.
다시 말하면, 분권이 진행되면 될수록 자치와 자율성이 후퇴하는 현상이 발생하고 있는 것이다.
지속적인 지방분권 시책 추진에 따른 국가 기능의 지방이양으로 우리의 지방자치단체는 과거에 비해 많은 기능을 수행하고 있다. 그러나 정확히 말하면 자체재원이 아닌 이전재원으로 국가의 간섭하에 단순 집행위주의 사무기능이 증가하고 있다. 기능에 대한 권한은 나누어 받았으나 스스로의 책임과 판단하에 이를 온전히 행사하지 못하고 있는 것이다.
지방분권의 완성은 지방자치단체가 양적으로 많은 권한을 행사한다고 이루어지지는 않는다. 지방자치단체가 사무기능 수행에 필요한 재정적 자원을 스스로 조달하고 이를 자기의 자유로운 의사와 판단에 의해 주민이 필요한 서비스에 사용할 수 있을 때, 즉 재정적 여건에 맞는 사무기능의 이양이 이루어질 경우에 진정한 지방분권이 달성될 수 있을 것이다.