문재인 정부 출범 4주년 및 지방자치부활 30주년 기념 충청권 대토론회 - 자치분권 2.0시대 어떻게 맞을 것인가
열악한 지방재정… 기초중심 재원·지방소비세 확충 과제로
중앙-지방 간 기능조정, 국가-지방 간 사무배분도 뒤따라야
지방자치단체 자율성 높이고 책임 강화한 지방분권개혁 절실
자치경찰제, 시·군·구 단위 자치경찰 동시 운영 등 보완 요구
지역민 중심된 자치분권 조기정착 위해 지역언론 역할 중요
[충청투데이 최정우 기자] 올해는 1991년 우여곡절 끝에 지방자치가 부활된 지 30주년이 되는 해이다. 지난해 전부 개정이 이뤄진 지방자치법과 자치경찰제의 본격 시행을 앞두고 있는 매우 중요한 시기다. 이에 문재인 정부 출범 4주년을 맞아 대통령소속 자치분권위원회와 대한민국지방신문협의회는 새로운 자치분권법제가 주민의 공감과 지지 아래 내실있고 선진화된 지방차지 2.0시대를 열어갈 수 있도록, 그 성과를 공유하고 과제와 비전을 모색하는 전국순회대토론회를 기획했다. 이에 24일 KT대전인재개발원에서 충청권 대토론회를 개최했다. 이날 토론회에서는 최상환 대통령소속 자치분권위원회 부위원장이 ‘문재인 정부 자치분권 관련 법제의 성과와 의미’, 유태현 남서울대 세무학과 교수가 ‘자치분권 2.0시대 지역의 대응과 과제’로 발제를 했다. 이어 최진혁 충남대 자치행정학과 교수, 이향수 건국대 공공인재학부 교수, 오병권 행정안전부 지방재정정책관, 황명선 논산시장(전국시장군수구청장협의회 대표회장), 전홍표 충청투데이 취재2부 부국장이 지정토론에 참여해 현안과 대응 과제를 제시했다. <편집자주>
[발제Ⅰ. 자치분권 관련 법제의 성과와 의미]
◆최상한 대통령소속 자치분권위원회 부위원장=“문재인 정부에 들어서면서 지방분권 르네상스 시대에 진입했다. 문 정부는 그간 ‘연방제 수준의 자치분권’을 위해 다양한 방법으로 접근했다. 문 정부의 자치분권 관련 성과는 △자치분권 법령 사전협의제 도입 △강력한 재정분권 추진 △중앙권한 지방이양 △32년만의 지방자치법 전부 개정 △자치경찰제 도입 등을 꼽을 수 있다. 특히 문 정부는 자치분권 사전협의제를 도입했다. 중앙정부의 제·개정 법령에 대해 사무배분의 적정성 및 자치권 침해 여부를 검토하고, 침해 소지가 있는 경우 개선 방안을 제시하는 방법으로 저해 요인을 사전에 차단하기도 했다. 재정 분권도 핵심 성과다. 지방세 확충과 중앙정부 이양을 목표로 단계적 추진을 시행했다. 이외에도 자치경찰제 도입을 통해 치안을 책임지는 체계를 만들었으며 지방자치법 전부 개정을 통해 주민주권 토대를 마련했다. 문 정부의 이 같은 노력이 자치분권의 기반을 닦은 것에 큰 의미로 다가오고 있다. 이에 따라 풀뿌리 민주주의 활성화와 주민자치의 필요성에 따른 자치분권 추진을 이어나가야 한다.”
[발제Ⅱ. 자치분권 2.0시대 지역의 대응과 과제]
◆유태현 남서울대 세무학과 교수=“문재인 정부는 재정분권을 크게 1~2단계로 나눠 추진하고 있고 2022년까지 국세와 지방세 간 비율을 7:3으로 만드는 것을 핵심으로 두고 있다. 더불어 지방세 확충뿐만 아니라 의존수입 조정과 지자체 간 재정각화 완화를 통해 세출의 합리화와 균형발전도 모색한다. 1단계(2019~2020년)에선 2018년 기준 부가가치세 세수의 11%였던 지방소비세 세율을 2019년 15%, 2020년 21%로 약 10% 인상했다. 또 국가균형발전특별회계의 포괄보조 사업(지역밀착형 사무)을 중심으로 2022년 3조 6000억원 수준의 중앙정부 기능을 지방에 이양했고, 소방안전교부세율도 2018년 20%에서 2020년 45%로 인상했다. 올해부터 내년까지인 2단게에선 지방세수를 12조 이상 늘리는 방안을 마련해야 한다. 하지만 여러 사정으로 이달까지 관련 논의가 완성되지 않은 상태다. 지난 재정분권 1단계는 지방 의견수렴이 미흡했다는 평가를 받는다. 이에 문재인 정부는 이번 2단계를 추진함에 있어 당사자들의 의견을 적극 반영해 중앙과 지방 간 재정관계 진일보하는 방안을 모색해야 한다. 재정분권 2단계의 실행과제는 크게 지방세입 기반 강화, 지방세출 시스템 정비, 교육재정과 지방재정의 연계·협력 강화 등 3가지로 압축할 수 있다. 지방세입은 늘리고 세출은 합리적으로 운용해야 한다는 것이다. 우선 지방세 확충은 △국세의 추가적인 지방세 이양 △지방교육청에 지원되는 교육세(국세)의 지방세 전환 △개별소비세(국세) 세원 중 지역성을 띠는 일부 항목의 지방세화 등을 검토할 수 있다. 이밖에 변화하는 사회에 발맞춰 지방재정시스템의 미래지향적 개혁도 필요하다. 광역자치단체와 기초자치단체의 기간세 체계 정립은 물론 환경세, 사회복지세, 로봇세, 반려견세 등 새로운 지방세 세목도 도입돼야 한다.”
[지정토론]
◆오병권 행정안전부 지방재정정책관=“2단계 재정분권의 필요성이 강조되고 있다. 정부는 지난해 32년만에 지방자치법을 전부 개정하는 등 자치분권의 완성을 위해 노력해왔으나, 실질적인 자치분권의 실현은 재정분권의 뒷받침 없이는 어려움을 보여왔다. 2019년 말 관계 법률이 개정돼 1단계 재정분권을 완료했으나, 여전히 자치단체의 세입기반은 부족하고, 보편적 복지사업 확대에 따라 지방의 재정부담이 빠르게 증가하고 있어 지방재정 여건은 매우 열악한 상황이다. 2단계 재정분권 추진방안과 관련해 현재 관계부처 입장을 조정하고 있으며, 국회에서도 논의가 이뤄지고 있다. 내년 시행을 목표로 추진방안을 마련하고 법률 개정을 추진할 계획이다. 지방세 확충과 관련해서는 지방소비세 추가 인상을 중점 논의하고 있으며, 1단계 재정분권이 광역단체 중심으로 이뤄졌다는 점을 고려해 2단계 재정분권 지방소비세의 확충 효과가 기초단체에 더 큰 도움이 될 수 있도록 제도개편을 검토하고 있다. 기초연금 등 사회복지사업의 경우, 보편적 복지로서 자치단체의 재량이 개입될 여지가 적은 반면, 복지수요 증가에 따라 자치단체 재정에 큰 부담이 되고 있어 국가의 책임을 강화할 필요가 있다. 이에 중앙정부 보조사업을 정비해 자치단체 사업으로 전환하는 중앙-지방 간 기능조정도 지속 추진할 계획이다. 자치단체가 스스로 수행하는 것이 효율적인 사업을 중심으로 이양 대상을 선별하는 과정으로 조속히 관계기관 간 논의를 마무리해 입법이 추진될 수 있도록 노력하겠다.”
◆이향수 건국대 공공인재학부 교수=“2020년 12월 전부 개정된 지방자치법은 주민주권의 측면에서 깊은 의미를 지닌다. 그동안의 자치가 단체자치에 방점을 두고 있다면 전부 개정된 지방자치법에서는 주민주권, 주민자치를 강조하면서 주민의 권리를 명확하게 하고 참여제도를 확대하고 있다. 특히 지역의 현안에 대한 주민들의 참여를 독려할 수 있는 법적 근거를 마련했다는 점에서 의미를 둘 수 있다. 다만, 주민자치회 등과 관련된 내용이 전부개정된 지방자치법에 포함되지 않아 아쉬움이 있으며, 진정한 주민참여를 위한 다양한 노력을 기울여야 할 필요 있다. 특히 주민자치회는 기존의 주민자치위원회와 달리 여러 가지 지역현안에 직접 개입해 의사결정을 할 수 있어 주민주권을 실현할 수 있는 매개체라고 할 수 있다. 이에 재정분권을 실현을 위해 지방소득세의 세율을 인상, 사회경제여건을 반영한 새로운 지방세 세목의 도입, 지역균형을 위한 지방교부세제도의 개편, 맞춤형 재정분권(국세와 지방세의 7:3 비율실현) 등은 지속적으로 추구해야 과제이기도 하다. 지방정부의 경우 세수입이 매우 제한적이어서 진정한 자치사무를 할 여력이 매우 부족한 실정이기 때문이다. 재정분권이 실현돼야 진정한 자치분권이 실현된다고 할 수 있기에 국세와 지방세의 비율을 지속적으로 조정하는 노력을 기울여야 할 것으로 판단된다. 특히 중앙부처의 자의적인 사무배분을 방지하기 위해 국가-지방 간 사무배분의 원칙과 준수도 잘 지켜질 수 있도록 해야 한다.”
◆최진혁 충남대 자치행정학과 교수=“국가의 형태(체제)는 국가성격에 맞는 지방분권의 목표와 전략을 수립하는 것으로 생각한다. 중앙집권정책이 얼마나 많은 폐해점이 있었는가를 정확하게 진단하고 이를 국민들에게 소상히 알리며 교감(소통)해 우리나라가 선진국가로 발돋움하기 위해서는 지방분권정책으로 갈 수밖에 없는 논리를 제공해야 한다. 지방자치단체의 자율성을 확대하고 이에 상응하는 행정역량 및 책임성을 강화하는 지방분권개혁이어야 한다. 중앙행정권한의 지방이양을 추진하고, 국세와 지방세의 합리적 조정과 지방재정조정제도를 통해 재정자립도를 제고하며, 자치입법권 확대 및 지방인사의 공정성과 개방성을 확대해 나감으로써 자치역량을 강화해야 한다. 이어 주민자치적 측면을 강화한 지방분권개혁이 돼야한다. 고객지향적이고 수요자중심의 논리에서 만들어 놓은 주민의 형상에서 행정서비스의 공동생산자(co-producer)로서 함께 책임질 수 있는 성숙한 주민의식과 역량을 구축해야 한다. 국가와 지방자치단체와의 관계 재정립도 요구된다.기관위임사무의 경우 국가의 통제가 불가피하다고 볼 수 있으나 자치사무에까지 법령위반여부에 대해서 국가나 광역자치단체가 판단하는 것은 무리가 있다. 따라서 자치사무에 대해서는 사법부에 의해 보다 중립적으로 법령위반여부를 판단해야 한다. 자치행정의 내용이 공익에 부합되는지, 공익을 해할 우려가 있는지, 합목적적인가의 여부에 대해서는 중앙정부(주무부 장관)가 관여하지 않도록 하며 당해 집행기관, 지방의회 및 주민통제에 의하도록 해야 한다.”
◆황명선 논산시장(전국시장군수구청장협의회 대표회장)=“문재인 정부의 자치분권 관련 입법적 성과는 자치분권과 재정분권의 전반에서 이뤄지고 있다. 2020년 지방자치법 전부개정안의 국회 통과는 지방자치의 기반이 지역 주민들의 생명과 안전을 지키고 더 나은 삶을 보장해 나가기 위한 역량 강화의 디딤돌로 작용할 것이다. 지방일괄이양법의 제정은 중앙사무의 신속한 일괄 지방이양으로 자치분권 및 자율적 지역발전을 실현하고 지역여건과 특성에 적합한 정책결정 및 행정서비스 제공이 촉진 될 것으로 보인다. 이중 자치경찰제는 시행의 첫걸음을 내딛기 위해 조직, 재원 등 현실적 요인들을 감안해 도입됐으나, 주민밀착형 자치경찰제'를 열망해 온 시·군·구 기초지방정부 입장에서는 보충성의 원칙하에 시·군·구 단위의 자치경찰 동시 운영 등 보완할 점이 있다. 더불어 교육자치와 관련 현재 행정자치와 교육자치의 분리로 교육과 행정의 불일치를 야기하고, 지역 통합형 교육 인프라 창출에 장애요인이 되고 있다. 실제 학교현장과 주민의 교육수요를 반영하기 위해 시·군·구 교육장 임명방식 개선으로 행정자치와 교육자치 통합이 필요하다. 재정분권은 1단계 재정분권으로 지방소비세가 8조 5000억원 지방으로 이양됐으며, 3조 5000억원 규모의 국가사무도 지방으로 이양됐다. 1단계 재정분권은 획기적인 재정분권이었으나, 아쉬운 점은 광역위주의 재정분권이었고, 지방재정조정제도가 함께 포함되어야 하는데, 그렇지 못한 한계가 따른다. 현재 추진중인 2단계 재정분권은 기초중심의 재원확충과 지방교부세 등 지방재정조정제도의 조정기능이 함께 움직여야 할 것으로 보인다.”
◆전홍표 충청투데이 취재2부 부국장=“자치분권의 필요성에 대해 그 누구도 부인하고 있지 않지만 현실은 여전히 먼 이야기라고 생각한다. 특히 지난해 지방자치법 전부개정안이 30여년 만에 국회를 통과하면서 지방분권의 틀이 마련됐지만 실제 중앙정부의 권한이 제대로 이향될 수 있는지에 대해서는 확신이 없는 상황이다. 현재 자치분권을 통한 지역사회의 변화에 대해서는 많은 토론회와 연구를 통해 수많은 자료들과 제언들이 나오고 있지만 성공을 확신할 수는 없다. 지방분권은 풀뿌리 민주주의를 실현하는 첫걸음이다. 지역민들이 제대로 알지 못하는 지방분권의 목적성은 헛구호에 그칠 것으로 보인다. 이에 결론적으로 지역언론의 중요성이 대두되고 있다. 자치분권의 합목적성 측면에서 지역언론이 제대로된 역할을 한다면 자치분권 조기정착을 앞당기는 지름길이 될 것이다. 중앙정부에서도 중앙언론을 통한 홍보에만 머물지 말고 지역언론과의 홍보전략을 세워야 할 것이며, 지역의 제대로된 자치분권 시행을 위해서는 중앙정부 시각이 아닌 지역의 시각에서 자치분권의 완성을 바라봐야 할 것이다.”
최정우 기자 wooloosa@cctoday.co.kr