[충청권 미래방향, 메가시티가 답이다]
인구·산업 등 수도권 집중 가속화 반면 기초단체 절반은 ‘소멸 위기’
국가균형발전·지방분권 추진 시급… 지방 메가시티가 다극체제 출발점…
충청권, 국토 중심 입지 경쟁력↑ 기능 분산·새 발전축 역할 할 것
‘세종 행정수도 완성’ 선행 과제로 광역교통망 통한 상생방안 모색도
갈등 예방·비전 공유 등 협력 중요
네트워크 경제 성공모델 구현 관건 연방제 수준 과감한 지방분권 실현
차별화 전략·전반적인 정책 구상必
[충청투데이 조선교 기자] 심화되고 있는 수도권의 인적·물적 집중화와 함께 지방소멸론이 대두되고 있는 가운데 ‘메가시티’ 구축 전략이 국가균형발전의 새로운 모델로 제시되고 있다. 초광역협력을 통해 국가불균형을 타개하고 지방 스스로의 성장동력을 확보하겠다는 취지다. 특히 그동안의 국가균형발전이 중앙정부 차원에서 이뤄진 반면 현 시점에선 각 지역이 한 목소리를 내면서 이전과 전혀 다른 양상을 띄고 있다. 이미 지난해 충청권 4개 시·도는 충청권 메가시티 추진을 위한 합의문을 채택했고 갖가지 과제를 헤쳐나가며 합의문 이행에 한발짝 다가선 모습이다. 이와 관련해 충청권의 오피니언 리더들로부터 의견을 들어봤다. <편집자 주>
◆토론자(가나다순)
-이두영 충북경제사회연구원장(국가균형발전·지방분권·상생발전을 위한 충청권공동대책위원회 공동대표)
-이병욱 충남대학교 교수(국가교육위원회설치지원위원회 부위원장)
-조명래 단국대학교 도시계획·부동산학부 명예교수(전 환경부장관)
-조승래 국회의원(더불어민주당·유성구갑)
Q1. 수도권의 인구와 산업 집중은 현재진행형이다. 국가균형발전의 현 주소에 대해 진단하자면.
▶이두영 원장=세종시와 혁신도시의 건설을 통한 공공기관 지방 이전을 추진할 때 잠시 수도권 집중이 멈칫했으나 수도권으로의 인구와 산업 등의 집중은 가속화되고 있다. 이로 인해 2019년 말 국토면적의 11.8%에 불과한 수도권의 인구가 전체 인구의 절반을 넘어섰고 전국 기초단체의 절반 가량이 소멸위기에 처하는 등 수도권 초집중화와 지방소멸이라는 국가적 비상사태의 상황을 초래하고 있다. 이러한 근본 원인은 우리나라의 오래되고 과도한 중앙집권체제와 이로 인해 견고하게 형성된 서울·중앙 중심의 사고와 논리에 있지만, 노무현 정부가 정말로 어렵고 힘들게 국가정책의 방향을 국가균형발전 및 지방분권으로 만들어 놓은 것을 이명박·박근혜 정부가 거꾸로 돌리거나 훼손해 수도권 위주의 성장개발정책으로 원위치시켜 놓은 것이 문제다. 더 큰 문제는 노무현의 정신과 정책을 계승 발전시키겠다고 공언한 문재인 정부조차 수도권 위주의 성장개발정책을 추진해오고 있는 것이다. 현 정부는 수도권 규제를 풀어서 용인에 대규모 반도체클러스터를 허용했고, 수도권 3기 신도시를 추진하고 있으며 수도권 급행열차(GTX) 노선을 연장해 수도권 부동산 폭등 등을 초래하고 있다. 국가균형발전의 현 주소는 매우 심각한 국가적 위기상황이라고 해도 과언이 아니다.
▶이병욱 교수=참여정부 이후 국가균형발전은 모든 정부에서 중요한 중장기 정책과 전략으로 실행돼왔다. 그러나 국민이 체감할 수 있는 실질적인 균형발전은 이뤄지지 않고 수도권 집중화와 과밀화, 그리고 지역 소멸 현상은 가속화되고 있다. 그럼에도 불구하고 대부분의 비수도권 지역민들은 국가균형발전이라는 대명제에는 동의하고 있지만 생활 공간과 거주하는 지역에서, 각종 선호도와 기대는 수도권을 향해 있는 이중 구조의 경향성을 보이고 있다. 이로 인해 파생되는 문제에 대한 인식 소홀과 관대함이 국가불균형을 더욱 심각하게 하고 있다. 특히 수도권으로의 지역 인적 자원 유출은 심각한 상황이다. 지역에서 상대적으로 혜택을 많이 받은 우수한 인재일수록 수도권의 대학과 직장에 진출하려는 경향성이 이를 잘 말해 준다. 고교 졸업자와 학부모의 수도권 대학 선호를 비롯해 2018년 충청권 국립대학교 졸업생의 43.4%가 수도권으로 진출했고, 지역에 있는 직장에 입직한 경우는 43.1%다. 이러한 문제의 원인은 인적·물적 자원이 수도권에 몰린 구조적 문제, 지역에서 양질의 일자리를 구하기 어려운 노동시장의 문제, 지방대 출신을 차별하는 사회적 문제가 복합적으로 작용하고 있다고 판단된다. 이제 이러한 문제를 국가가 해결해 준 것이라는 생각보다는 지역에서 의지를 갖고 충청권이 가진 역량으로 극복해 나가야 할 시점이다.
Q2. 충청권 메가시티가 불균형의 해법으로 제시되고 있다. 당위성에 대해 논하자면.
▶조명래 교수=최근 논의되는 충청권 메가시티는 그 동안 제안됐던 ‘광역도시형성권’ 혹은 ‘광역경제권’ 논의의 새로운 버전이라 여겨진다. 국토의 중심부를 차지하고 있는 충청권이 입지적 특성을 이용해 공간적 규모의 경제를 확보하는 원리로, 하나의 자율적이고 자충적인 경제활동 및 일상생활권을 형성하자는 게 충청권 메가시티 혹은 광역도시권 형성의 내용이다. 명분은 그 영향력이 날로 커지는 수도권에 대항하는 하나의 독자 공간경제권을 만들자는 것이지만, 충청권은 수도권 과잉 개발의 부수효과 덕에 입지 경쟁력이 타 비수도권에 비해 우수한 것도 사실이다. 최근 국토불균형 심화에는 수도권의 초거대 도시권화(메가로 폴리탄화)에 충청권 도시까지 포함돼 있다는 점에서 충청권은 수도권 집중과 확장의 피해자이면서 수혜자라는 이중적 공간 입지에 놓였다. 그 어떤 경우든, 충청권이 연방제적 수준의 독자적이고 자율적인 정치·경제적 공간단위가 될 수 없지만 지역 주도의 내발적 발전체제의 구축, 수도권 집중 견제, 빨대효과의 억제와 나아가 광역권 단위의 국토 균형발전 선도를 위해 충청권 메가시티 조성은 필요하고 바람직하다.
▶조승래 의원=메가시티 전략은 현 수도권 일극 구조를 극복하고 국토 공간의 다극체제를 지향한다는 점에서 꼭 필요하다. 수도권 기능분산을 넘어 지역의 지속가능한 발전을 가능케 하는 실질적인 균형발전전략이라고 할 수 있다. 즉 지방에 메가시티가 조성되면 수도권과 함께 국가경쟁력 강화를 이끌 여러 개의 발전축이 만들어지게 된다. 지난 3월 초 민주당 국가균형발전특별위원회는 전국 8개 권역 중 처음으로 충청권 간담회를 개최했다. 국가균형발전 전략에서 충청권이 가지는 중요성을 보여주는 방증이라고 할 수 있다. 특히 충청권은 대한민국의 허리이자 행정수도 세종시가 위치한 국가균형발전의 중심축이다. 현재 충청권은 수도권으로 몰리는 자원들을 1차적으로 막아내는 방파제 역할을 하고 있다. 민주당에서 충청권을 수도권 및 동남권과 함께 3대 그랜드 메가시티로 육성하겠다는 발전 전략을 수립한 것은 바로 이런 점을 감안한 것이다. 개별 지역 차원을 넘어 충청권 전체가 하나가 돼 서로 상생하며 메가시티 전략을 추진한다면 그 시너지는 더욱 클 것이고, 이는 대한민국 전체 국가균형발전 실현에 충분한 해법이 될 수 있다. 세종시 건설 이후 충청권 내 인구가 세종시로 몰리는 현상이 나타나고 있지만, 이는 행정수도 완성이 아직 제대로 되지 않았기 때문에 벌어지는 현상이다. 행정수도 완성을 충청권 전체의 발전으로 연계시키기 위해서도 지역별 기능을 특화하는 메가시티 구축이 반드시 필요하다.
Q3. 충청권 메가시티 전략의 성공을 위한 핵심 선행 과제는 무엇이라고 보는가.
▶이두영 원장=우선 충청권의 민관정이 참여하는 공론화를 지속적으로 추진해 공감대를 폭넓게 형성함으로써 신뢰와 공동체의식을 함양해 나가야 한다. 이미 충청권은 세종시 원안 사수 및 정상 추진 운동, 국제과학비즈니스벨트 충청권 조성 운동, 다목적방사광가속기 충청권 유치 운동 등을 통해 일정 수준의 상호 신뢰와 공동체의식을 갖추고 있어 큰 장점이다. 또 충청권 4개 시도가 합의해 정부에 건의하고 있는 충청권 광역철도망을 포함한 광역교통망을 편리하고 촘촘하게 구축해 충청권 내에서 대중교통으로 출퇴근과 일상적인 업무를 해결하도록 해야 한다. 이와 함께 충청권 전체와 국가균형발전을 위한 행정수도로 세종시를 건설해야 한다. 세종시는 수도권의 인구와 자원을 분산시켜 국가균형발전을 실현하기 위해 건설되고 있듯이 이를 위해 세종시가 주변지역의 인구와 자원을 빨아들이는 수준의 신도시로 전락시켜선 결코 안 된다. 당초 구상한대로 주변 도시와 지역이 기능을 분담하도록 광역교통망과 함께 행정수도로서의 기능을 분담해 상생발전하도록 해야 한다. 따라서 세종시가 명실상부한 행정수도가 될 수 있도록 충청권이 총단결해 청와대와 국회 등 국가중추관리기능이 모두 이전하도록 노력하는 한편, 현재 수립 중에 있는 행정중심복합도시 광역도시계획과 충청권메가시티 구축 전략에 서로가 상생발전할 수 있는 방안을 합의해 담아내는 것이 무엇보다 중요하다. 또 충청권이 보유한 자원과 역량을 공유해 극대화시켜 나가야 한다. 세종시와 대덕과학기술단지, 천안·아산과 청주가 가진 BIT클러스터 자원과 역량 등은 국내 최고의 수준이라고 해도 과언이 아니다. 소지역주의에 얽매이지 말고 대승적 자세로 노력해 나가야 한다.
▶조승래 의원=우선 국회 세종의사당 이전 등을 통한 행정수도 완성이 선행돼야 한다. 장기적으로는 헌법 개정 등을 통해 국회는 물론 청와대까지 이전을 고려해야겠지만, 위헌 시비를 없애고 단계적으로 접근하자는 뜻에서 세종의사당을 먼저 추진한 것이다. 지난해 국회 예산결산특별위원회에선 세종의사당 기본설계비 등을 포함한 예산안을 통과시키면서 세종의사당 건립사업에 필요한 근거법률을 마련 후 집행하도록 하는 부대의견을 채택했다. 따라서 세종의사당 설치가 본격적으로 이뤄지기 위해선 근거법률인 국회법 개정안의 통과가 필수다. 그런데 국회법 개정안은 현재 소관 상임위원회인 국회운영위원회에 계류 중이다. 지난 4월 국회 처리가 무산되면서 이제 새로 구성된 원내 지도부가 법안 통과를 책임지게 됐다. 민주당은 지금까지 세종의사당의 필요성을 계속 강조하며 여러 차례 법안을 제출하고 특별위원회 및 추진단을 출범시키는 등 적극적으로 나섰으나, 야당인 국민의힘이 소극적인 모습을 보이면서 법안 처리가 늦고 있다. 지난 4월 21일 국민의힘 정진석 의원이 비슷한 내용의 국회법 개정안을 발의하면서 세종의사당에 대한 야당 내 입장정리가 끝난 것으로 기대했으나, 운영위원회 내 몇몇 야당 의원들이 다른 의견을 내놓으면서 법안 처리에 제동이 걸린 상태다. 국회에서 세종의사당 설치를 위한 국회법 개정안이 언제 통과되느냐에 따라 건립의 착수 시점도 달라지게 된다. 사업의 소요 기간은 설계공모 공고 시점부터 준공까지 약 60개월이라고 한다. 국회 통과가 미뤄지면 그만큼 세종의사당 설치가 늦어지게 된다. 하루 빨리 법안을 통과시켜 행정수도 완성을 앞당기고 충청권 메가시티라는 궁극적인 목표가 실현될 수 있도록 힘써야 한다.
Q4. 충청권 전체의 발전을 놓고 본다면 연대감이 중요하다고 본다. 이를 끌어내기 위한 방안은.
▶이두영 원장=행정과 정치권에 맡겨두면 정치와 지역의 이해관계에 얽매여 사소한 일에서도 갈등 또는 대립을 할 수 있다. 따라서 정치와 지역의 이해관계에서 자유로운 시민사회와 전문가 그룹이 나서서 신뢰와 공동체를 형성해 나가면서 갈등을 예방하고 조정해 나가는 것이 바람직하다. 그리고 충청권 메가시티 협치체계를 상시적으로 구축하기 위해 지방자치법 전부개정으로 법적근거가 마련된 특별지방자치단체인 광역특별연합으로 가는 것에 합의해야 한다.
▶이병욱 교수=지역 정치와 행정 지도자의 리더십과 이들 간의 연계 협력이 중요하다. 연계 협력 이전에 당연히 지역의 상생 발전을 위한 비전과 목표도 함께 고민해 설정하고 공유해야 한다. 이미 충청광역권의 행정 최고 책임자들이 충청권 메가시티 구축에 대한 정치적 합의를 한 바 있으니 이를 실무적으로 추진하기 위해 충남, 대전, 세종의 전문가가 모여 ‘충대세희망도시포럼’과 같은 충청권 메가시티 추진 전략위원회를 구성하고 관련 아젠더를 발굴해 혁신 방안을 만들어 추진할 것을 제안한다.
Q5. 메가시티 전략의 성공을 위해선 인적, 물적 자원의 유출을 해결해야 한다는 목소리가 나온다. 해법이 있다면.
▶조명래 교수=지역기반의 창업이 활성화되고, 투자 유치기업 그리고 이들 협력기업들과 충청권으로 동반 이전을 유도해, 충청권에 안착시켜 활발한 기업활동의 생태계가 이뤄지도록 해야 한다. 이 생태계 조성에는 지역인력의 육성과 채용, 연구개발이나 마켓팅 같은 지원체계, 지역금융의 활성화, 지역 그린뉴딜의 공동추진, 분야별 다층적 협의체의 운영 등이 중요 구성 요소로 포함돼야 한다.
▶이병욱 교수=인적·물적 자원 유출의 문제를 해결하기보다는 새로운 자원의 창출과 양성, 활용을 위한 해법을 찾아야 한다. 또한 다른 지역의 자원을 충청권역 내로 유치하고자 하는 적극적인 전략으로 가야 한다. 수동적 보다는 능동적인 접근이 필요하다. 다시 말해 집토끼를 잘 유지·보존하고 산토끼도 잡을 수 있는 전략으로 가야 한다. 충청권 인구 유출의 주된 원인은 결국 교육과 경제적 경쟁력이 낮기 때문이라고 해도 과언이 아니다. 학생들의 학교 졸업지역의 경기가 좋으면 학생들의 유출 확률이 증가되지만, 수도권을 비롯한 다른 지역에서의 취업률이 증가하면 졸업지역 학생들의 유출 확률도 증가한다.
Q6. 부·울·경에서도 메가시티 구축에 대한 논의가 이뤄지고 있다. 충청권만의 차별점과 지향점이 있다면.
▶조명래 교수=부울경은 수도권으로부터 이격돼 독자 권역성이 상대적으로 강하고, 근대 산업화 과정에서 정부가 정책적으로 육성하거나 조성된 산업집적시설이 산재해 메가시티 지역을 만들 수 있는 여건이 상대적으로 양호하다. 하지만 부울경은 울산, 부산, 진주 등 주요 도시들이 역사가 상이하고 각각의 발전 체제를 가지고 있어, 하나로 묶는 메가시티 조성은 도상의 구상 이상이 되기지 쉽지 않는 측면이 없지 않다. 최근 들어 메가시티 조성 차원에서 지역 지도자들이 기계·소재부품·자동차·선박 등 동남권 주력산업의 연계, 수소경제권 조성, 광역교통망의 구축, 기업 유치 및 창업 활성화, 지역 인재 양성, 환경문제의 해결 등을 협력 방식으로 시도하려는 의지와 합의가 강한 것은 충청권 메가시티 조성에서도 벤치마킹할 점이다. 충청권은 국가중추행정이 집적할 세종시를 중심으로 한 시간 내에 메가시티 조성을 위해 협력해야 할 도시들이 포진하고 있고, 또한 상호 교통 접근성이 양호해, 통합권역으로서 메가시티 조성을 위한 양호한 여건을 가지고 있다. 이러한 공간 인프라를 차별화해 규모의 경제가 담보되지 않는 중소도시들을 분업적이면서 상호보완적인 관계로 어떻게 묶어내느냐, 즉 규모의 경제보다 네트워크의 경제 모델을 어떻게 구현해내느냐가 충청권 메가시티 전략의 성공 관건이라 할 수 있다.
▶조승래 의원=동남권 그랜드 메가시티는 수도권과의 지리적 격차가 크고 세 지역의 특성 차이가 뚜렷하다고 보는 시각이 많아 그 추진 내용이나 필요성이 비교적 많이 알려진 것 같다. 이에 비해 충청권은 수도권과 가깝다는 이유 등으로 인해 그 당위성이 떨어진다는 의견도 있다. 하지만 충청권을 이루는 4개 시·도 역시 각기 다른 특성을 가지고 있으며 지리적으로 볼 때 대한민국 중심에 있다는 점에서 그 어느 지역보다 국가균형발전을 위한 새로운 거버넌스 재설계와 구축이 필요한 곳이다. 특히 행정수도인 세종시가 자리 잡고 있다는 점에서 동남권 메가시티와는 차별화 된 전략을 수립할 필요가 있다. 현재 논의되고 있는 충청권 메가시티 전략은 지역별 주요 기능이 중복되지 않도록 그 특성에 따라 차별화하는 계획을 세우고 이를 네트워크화해 충청권 내에서도 다핵구조가 만들어질 수 있게 추진하는 것이다. 이를 위해선 광역교통망 확충은 기본이고 산업, 인재 등에 대한 전반적인 구상이 필요하다. 그런데 이는 우리나라 국토 전반에 걸쳐 대한민국을 다극화하기 위한 수단의 일환으로서 그 필요성은 인정되지만, 충청권만의 차별화 된 전략이라고 보기엔 부족한 면이 있다. 충청권이 행정수도 소재지로서 국가균형발전에 확실한 기여를 하기 위해선 충청권을 중심으로 한 ‘연방제 수준의 과감한 권한이양’이 필요하다. 확실한 지방분권이 전제돼야 충청권은 물론 국토 전체의 균형발전이 실현될 수 있다. 즉 분권과 균형은 같이 가야만 한다. 문재인 대통령은 지난 대선에서 연방제 수준의 자치분권을 핵심 공약으로 내세웠다. 이는 곧 국정과제에 반영됐으며 2018년에는 자치분권형 헌법 개정까지 추진됐다. 향후 구체화될 메가시티 추진전략도 균형발전과 지방분권을 함께 고려해 수립해야 한다.
정리=조선교 기자 mission@cctoday.co.kr