강영환 前 인수위 전문위원 (지역균형발전특위 기획운영실장)
지방분권은 중앙정부에 집중된 권한을 지방정부와 나누고, 그 권한을 지방 스스로 결정하는 것을 말한다. 그러나 국가사무와 지방사무 비율은 7대 3 수준으로 국가사무가 압도적으로 많고 게다가 지방정부는 중앙정부가 위임한 기관위임사무, 단체위임사무를 처리하고 있다. 재정 역시 국세와 지방세의 비율이 8대 2 수준으로 지방세 비율이 현저히 낮은 반면, 세출비중은 4대 6 수준으로 지방의 지출비용이 훨씬 많아 중앙정부에의 의존도가 매우 높은 현실이다. 입법이나 조직 측면에서도 지방의 자율권은 사실상 제한되어 있고, 구성원들의 주민자치 활동 또한 저조한 상황이다. 과도한 중앙정부 주도는 지방주민의 다양하고 개별적인 행정수요에 제대로 대응하지 못하고, 지방의 자율적?창의적 발전을 저해한다. 지방분권을 통해 지역의 경쟁력을 키워나가고 시민들에게 지역특성에 맞는 신속하고 질 높은 서비스를 제공해야 한다. 지역이 주도하는 진정한 균형발전시대를 열기 위해선 지방분권이 절대 중요하다. 이런 차원에서 인수위 균형발전특위는 ‘자율성 및 책임성에 입각한 지방자치제도 개선 및 지방정부 권한 확대’라는 주제로 지방분권을 제1 국정과제로 선정했다.
우선 기본으로 돌아가 국가-광역지자체-기초지자체간의 기능을 보충성원칙에 따라 재배분하고 규제·통제위주의 관계에서 지원·협력위주의 관계로 전환할 것을 천명했다. 독일의 넬 브로이닝(Nell-Breuning)신부는 보충성의 원칙은 정의의 원칙이자 효율성의 원칙이라 말했다. 즉 공동체는 개인이 처리할 수 없는 경우에만 개입해야 하고, 개인이 처리할 수 있는 일에 개입해서는 안 되며, 상위공동체는 하위공동체가 처리할 수 없는 경우에만 개입해야 하며, 하위공동체가 처리할 수 있는 일에 개입해서는 안 된다는 원칙이다. 이 원칙에 따르면 기초단체가 수행할 수 있는 사무는 기초단체에게 배분되어야 하고, 광역단체인 시·도에는 기초단체가 수행할 수 없는 사무만 배분되고, 국가에는 광역단체가 수행할 수 없는 사무만 배분되어야 한다. 이러한 기능조정은 정의를 위해, 행정 효율화를 위해 지속적으로 이어져야 할 국가적 과제이다. 자치권을 강화하기 위해 지자체의 입법권, 재정권, 조직권, 인사권, 행정권, 계획권 등을 제한하는 관련법을 개정해야 한다. 재정능력 제고를 위해 국세와 지방세를 재조정하고 지방정부의 재정자율성을 강화해야 하며, 지방의 특성에 따라 사무추진을 효율적으로 할 수 있도록 자치조직과 인사권을 제약하는 법령을 개정해야 한다.
또한 발전계획이나 공간형성 등에 대한 자율권과 자기책임성을 선진국 수준으로 보장하기 위해 지자체의 자치계획권을 제약하는 관련 법령을 개정해야 한다. 지역 특성에 맞도록 기관구성을 자율적으로 선택하게 하여 경쟁력을 높이는 방안을 세종특별자치시 등 일부 지자체에 시범 추진하는 것이 바람직하다. 지방의회의 자율권도 확대돼야한다. 조직·인사 자율권 부여를 통해 지방의정 역량을 강화시켜야 하며 주민참여와 정보공표를 통해 인사의 공정성도 확보돼야 한다. 다분히 관변화된 주민자치위원회 등을 자율적인 순수 민간활동으로 전환하고, 주민의 존재감과 행복지수, 공동체 책임감을 제고하기 위해서 읍·면·동 수준의 풀뿌리자치에 대한 선진국 수준의 자치모델을 강구할 만하다. 국가경찰로부터 이원화된 자치경찰제를 통해 시·도소속의 자치경찰이 자치경찰사무를 집행하고, 시·도지사가 지휘권과 인사권을 행사되어야 한다.
영국의 제임스 브라이스(J. Bryce)경은 ‘지방자치는 민주주의의 학교인 동시에 그 성공을 보장 받을 수 있는 가장 확실한 제도’라고 말했다. 모든 것들을 급작스럽게 할 수는 없다. 국회에서 논의돼야 할 것들도 많다. 그러나 가야할 길이다. 지방자치를 담은 우리의 민주주의, 이젠 본격적으로 시작해야 되지 않겠는가?