[기획-청주 민간공원개발 논란 지상토론]
찬성-2027년까지 도시공원 일몰대상 68개소
市 재정여건상 다 못 사… 민간 힘 빌려야
‘30% 개발·70% 공원 조성 후 기부’ 대안
정부 국비·국유지 무상양여 등 지원 절실
반대-민간개발 경관훼손·난개발 등 부작용 우려
지자체 부담 힘든 ‘예산문제’ 정부설득 먼저
‘구룡공원’ 단기-장기매입 토지구분 필요
임대료 지급하는 ‘민영공원’ 도입도 고려
[충청투데이 심형식 기자] 장기미집행 도시계획시설 일몰제에 대한 대안으로 청주시가 추진중인 민간공원개발을 놓고 찬반 양론이 뜨겁다. 공원 훼손을 방지하기 위한 최소한의 대책이라는 의견과 심각한 공원훼손이라는 의견이 엇갈리고 있다. 충청투데이는 논란이 지속되고 있는 민간공원개발에 대해 청주시 도시공원위원회 위원장을 맡고 있는 신병철 교수(중부대 환경조경학과)와 청주시의회 추천으로 청주시 장기미집행도시공원 민관거버넌스 위원으로 참여했던 박재민 교수(청주대 환경조경학과)의 지상토론을 마련했다.
<찬성>
■신병철 교수(중부대 환경조경학과)
-장기미집행 도시공원이 해제를 앞두고 있는데 문제점은 무엇인가.
“2020년 7월 1일부터 2027년까지 청주시 도시공원 일몰대상은 68개소다. 도시공원은 대부분 사유지이며 도시공원 일몰제가 시행되면 토지주들의 재산권행사로 청주시민이 이용하던 도시공원이 사라질 수 있다. 도시공원 일몰제가 시행되면 난개발이 일어 날 것이다. 도시공원을 지킬 수 있는 방법은 청주시가 도시공원 내 사유지를 매입하는 것이지만 약 1조 8000억원의 자금이 투입돼야만 해결 할 수 있다. 재정자립도가 30%대인 청주시로서는 장기미집행 도시공원을 지키기는 것은 불가능한 일이다. 열악한 지방재정 문제점을 알면서도 지금까지 방치한 중앙정부의 책임이 큰 문제점이라 할 수 있다.”
-지난 5월 28일 정부가 장기미집행공원 해소방안을 발표했는데 정부가 현실성 있는 대책을 내놓았다고 볼수 있는지.
“국비지원, 국유지 무상양여 등의 내용이 없어 아쉬움이 있다. 정부에서는 도시자연공원구역 지정을 유도하고 있지만 서울시를 제외한 대부분의 지자체에서는 추진하지 않고 있는 것으로 알고 있다. 토지소유자의 사유재산권 침해 및 행정절차 기간 부족등의 이유로 구역지정이 불가하다고보며 현실적 대안이 아니라고 생각된다.”
-공원 일몰제를 1년여 앞둔 시점에서 해결할 수 있는 방안이 어떤 것들이 있나
“현 재정 여건상 장기미집행 도시공원 전체를 자체적으로 매입조성하는 것은 어렵기에 5만㎡ 미만 공원은 도심내 주요공원부터 가능한 예산 및 지방채를 발행해서라도 최대한 매입을 추진해야 한다. 다만 5만㎡ 이상의 공원은 민간공원개발 방식으로 70% 이상 녹지를 확보하는 해결방안이 최선이라 생각한다.”
-한정된 재정 때문에 민간공원개발을 추진하고 있다. 미래 공원의 가치를 보면 지방채를 발행해서라도 매입해야 한다는 주장도 있는데.
“미래 공원가치를 보면 지방채를 발행해서라도 공원을 매입해야 한다는 주장은 맞다. 하지만 청주시가 지방채를 발행할 수 있는 규모는 약 500억원 정도로 알고 있다. 그 예산으로 청주시 장기미집행 공원을 모두 매입 할 수는 없다. 그렇기 때문에 민간개발방식과 지방채 발행을 통한 자체매입을 병행해서 공원을 최대한 확보해야 하는 것이다. 민간공원개발 방식을 도입하면 8개소 도시공원의 사유지 200만㎡의 녹지를 확보하게 되며 열악한 시 재정을 절약 할 수 있는 방안으로 생각된다.”
-대안으로 추진되는 민간공원개발은 공원을 훼손하는 것인가.
“민간공원개발 특례제도는 잘 알려진 바와 같이 사업자가 30%의 비공원시설을 설치하고 70%는 공원을 조성해 청주시에 기부하는 방식이다. 이 방식을 추진할 때 기존 공원을 훼손해 아파트를 건축한다는 오해가 많다. 하지만 사실 민간업체의 제안서 수용, 공원조성계획 결정, 비공원시설 위치결정 등에 도시공원위원회와 도시계획위원회 등 많은 전문가 분들의 검토와 심의과정을 거친다. 또 환경영향평가 등 개발사업에 따라 환경에 미치는 영향에 대한 전문 평가 등이 있으며 무분별하게 공원을 훼손해 비공원시설을 배치하는 계획은 수용될 수 없다. 대부분 숲이 아닌 훼손된 지역에 비공원 시설이 배치되고 임상이 양호한 지역은 원형을 그대로 존치하면서 훼손된 구간은 정비하고 복원해 방치된 공원이 아닌 시민이 이용할 수 있는 공원으로 조성하게 되는 것이다. 민간공원개발로 인해 공원의 녹지면적이 감소는 되지만 훼손된다고는 볼 수 없다.”
-논란이 지속되고 있다. 어떻게 해결해야 하나.
“양 측이 양보를 해야 한다. 청주시 장기미집행도시공원 민관거버넌스 위원장을 맡았었다. 초기 입장에 비해 청주시는 그래도 양보를 했다. 현재로서는 최선의 투자를 하려는 것으로 본다. 공원을 지키려는 측에서도 양보를 해야 한다. 공원을 지키고 싶은 마음은 모두 같다. 하지만 대안없는 주장은 혼란만 야기한다. 100%를 모두 지켜내겠다는 것은 현실적으로 어렵다. 사실 청주시는 다른 지자체에 비해 장기미집행도시계획시설 해결에 선도적으로 나선 편이다. 그럼에도 지자체의 한계를 느끼고 있다. 서울과의 비교는 도시 규모, 재정과의 차이를 볼 때 무의미하다. 무엇보다 국가가 나서야 한다. 재정적, 제도적 지원을 해야 한다.”
<반대>
■박재민 교수(청주대 환경조경학과)
-청주시가 추진하고 있는 민간공원개발의 문제점은 무엇인가.
“우선 논의의 전제로 타 지자체에 비해 선도적으로 공원녹지를 확보하기 위한 청주시와 더불어 시민단체의 노력을 상호 존중해줄 필요가 있다. 왜냐하면 양측 모두 청주의 미래를 위해 최대한의 공원녹지를 확보하고자 하는 마음과 열정은 동일하기 때문이다. 다만 이러한 선도적 과정에서 민간공원개발이 불가피하게 고층아파트단지로 한정돼 진행됨에 따라, 청주시 전체 도시경관에 악영향을 끼치고 있음은 부정할 수 없다. 당장 시의 예산(세금) 투입 없이 녹지를 확보한다는 것은 좋아 보일 수 있지만, 도시 간의 경쟁시대에 청주시 도시경관의 질 하락은 장기적으로 도시경쟁력 하락에 영향을 줄 것이기 때문이다. 100만을 바라보는 도시로서, 미래의 쾌적한 도시경관과 녹지체계를 고려한 긴 안목이 필요하다.”
-한정된 재정상황에서 불가피하다는 주장도 있는데.
“재정이 한정된 청주시 입장에서는 일면 맞는 말이다. 하지만 민간공원개발이란 단일한 해법으로 운영하는 것은 우려스러운 부분이다. 민간공원개발로 인한 경관훼손, 난개발과 과도한 아파트 공급물량, 공원경관 사유화 등의 문제가 파생되기 때문이다. 물론 모두 알다시피 미집행공원의 근본 원인은 예산 문제이다. 현실적으로 지자체가 부담하기 어려운 예산범위임을 서로 알고 있다. 따라서 지자체 내에서 논쟁과 갈등 이전에, 타 지자체 및 전국적 시민단체들이 함께 협력해 국민 여론과 공론화를 일으키고, 이를 통해 정부의 설득과 실효성 있는 움직임을 유도하는 것이 먼저 일 것이다. 왜냐하면 아무리 지자체가 노력해도 현실적으로 감당할 수 없는 예산 범위이기 때문이다. 즉 논쟁의 장을 청주시청 앞에서 국회와 정부 앞으로 전환(또는 확대)할 필요가 있다.”
-민간공원개발 반대 목소리가 특정공원에 쏠리면서 형평성에 대한 문제 제기가 나오고 있는데.
“특정 공원의 형평성 문제는 주로 예산 투입과 관련돼 있을 것이다. 특정 공원에 지자체의 모든 예산을 사용하는 것은 여러 가지 차원에서 적합하지는 않다. 공원 관련 예산은 토지확보와 녹지보전뿐만 아니라 시민들의 이용과 관리 등의 모든 것을 포괄한다. 각 동 단위에 거주하는 시민들의 공적 서비스에 대한 형평성(Equity)을 고려해야하기 때문이다. 특히 현재의 논의는 주로 공원이용을 배제한, 녹지 보전과 확보 중심의 논의로 치우치고 있다는 한계가 있다. 다만 해당 공원의 경우 청주시 공원녹지 체계상에서 매우 중요한 위치에 놓여 있다. 이는 형평성 이전의 문제이다. 청주시의 경우 도심지 내 개발이 심화돼 안타깝게도 도심 내 녹지체계가 대부분 끊겨 있는 상태이다. 따라서 특정 공원에 모든 예산을 투입하는 것에는 반대하지만 해당 공원의 보전을 위해 전략적으로 청주시가 많은 예산을 확보해 투입하는 것에는 찬성한다. 왜냐하면, 청주시 미래 녹지체계(Green infra)를 위해 반드시, 그리고 가장 저렴하게 구축할 수 있는 방법이기 때문이다.”
-최근 이슈가 되고 있는 구룡공원에 대해 어떤 해결 방법이 있나.
“대상지를 조금 더 분해해서 살펴보면 어떨까 한다. 먼저 보상하지 않아도 될 토지를 분리해 내보면 공유지와 매각을 원하지 않는 문중(묘지) 토지를 파악할 수 있다. 다만 매각을 하지 않는 토지에 대해서는 사유지를 공공이 무료로 이용하므로 재산세 감면 등의 인센티브를 줘야 할 것이다. 둘째, 매입이 필요한 토지 중 단기적 매입과 장기적 매입을 구분할 수 있을 것이다. 도로주변의 토지는 개발압력이 심하므로 우선 매입하거나 10년 내 매입을 약속해 단계적으로 매입하고, 20% 이상의 경사도를 가진 토지나 개발이 어려운 토지는 토지주와 협의해 좀 더 장기적으로 매입을 계획할 필요가 있다. 다만 이 또한 모든 예산을 지자체에서 부담하는 것은 과도하므로, 1차적으로 정부의 지원이 우선적으로 필요하다. 그리고 한 가지 어려운 방법을 제안하자면, 개발권이양(TDR;Transfer of Development Right)을 생각해 볼 수 있다. 보존이 필요한 구룡산에 고층아파트를 건설하기 보다는, 구룡공원의 개발권을 타 미집행공원 또는 타 택지개발지구에 이양하는 방식을 고려해 볼 수 있다. 예를 들어, 지금은 다소 늦었지만 동남지구 등의 택지개발 사업과 연계한다면 새로운 모델이 될 수 있을 것이다. 더불어 이용이 가능한 일정구간에는 민영공원(카페 및 문화시설 포함, 토지주에게 임대료 지급)을 도입하는 하는 것도 대안으로 고려할 수 있다.”
심형식 기자 letsgohs@cctoday.co.kr