[충청권 이슈체크-세종]
명문화 불발 아쉬움 딛고 다시 나설때, 신행정수도법 겨냥한 공감대 확산 필요
고도의 자치권 확보·재정권 등 담아야, 文정부, 수도 법률위임 조항 세종 의식
‘서울=상징수도’·‘세종=행정수도’ 분류, 대통령 추진력 기대… 신개념법안 열쇠

▲ 세종시청 전경. 세종시 제공
'수도에 관한 사항은 법률로 정한다'

청와대가 공개한 헌법 개헌안 중 한 대목이다. 지난 2004년 헌법재판소의 신행정수도 건설 특별법 위헌 결정.

대한민국 수도를 성문화할 수 있는 근거를 다시 마련할 수 있게됐다는 점에서 큰 의미를 부여할 수 있다.

물론, 가장 이상적인 시나리오로 언급됐던 ‘세종시 행정수도 명문화’가 불발로 마무리됐다는 점은 뼈 아프다. 그러나 세종시 출범 5년, 값진 결과물일 수 있다는 것을 받아들여야한다.

세종시특별법-행복도시건설특별법 통합을 전제로 한 ‘세종 행정수도 지위’ 확보(수도조항 삽입) 등 행정수도 명문화의 ‘실행력’을 담보할 수 있는 또 하나의 해법이 눈 앞에 펼쳐졌기 때문이다.

어짜피 헌법은 상징성이다. 개헌에 대한 부담을 떨쳐내고 국민적 공감대를 끌어내면서 실질적 효력을 발휘하는 법안 탄생이 더 매력적일 수 있다.

세종시 입장에선 또 다른 의미의 기회다. 더 이상 헌법 행정수도 명문화에 메몰돼선 안된다. 논쟁할 시간이 없다. 신속한 움직임이 필요하다. 개헌에 대비, 세종시가 정답을 제시해줘야한다.

◆다시 시작이다

다시 시작이다. '수도 법률 위임'을 근거로, 스멀스멀 피어오르고 있는 천도(遷都) 논란을 잠재우고, 보다 명분 있는 세종시 행정수도 완성안을 만들어나가야한다.

신행정수도법 탄생 등 세종이 행정수도로 연착륙하기 위한 보다 효율적인 방안이 될 수 있다. 인정해야한다. 현명한 선택일 수 있다.

개헌안 처리가 국회 몫으로 돌아간 상황 속, 대통령 발의안을 손 바닥 뒤집 듯 바꿀 수 없다. 더 이상 헌법 행정수도 명문화에 메몰돼선 안된다. 헌법 행정수도 명문화 실패 여론 여론을 잠재울 수 있는 '신의 한수'가 필요하다.

세종시특별법-행복도시건설특별법 통합에 무게를 둔 '세종특별자치시 설치 및 신행정수도건설에 관한법률(가칭 신행정수도법)' 탄생을 겨냥한 선제적 대응을 빗대서다. 그 중심엔 세종시가 있다.

당장 세종시가 수행해야할 임무는 후속 법률작업. 신행정수도법 목적에 행정수도로서의 지위를 분명히 명시하고, 행정특례로 고도의 자치권 확보 및 재정권 등 운영근거를 담아내는 게 핵심이다.

지역 정치권 한 관계자는 "후속 법률작업을 서둘러 이행해야한다. 이후 법률안을 정부에 역제안하는 임무를 발빠르게 수행해야한다"면서 "세종시법-행복도시법 전부개정안을 마련하고 법률안 발의를 유도해야한다. 행정수도 설치 및 운영에 관한 목적, 근거를 담아주고 자치분권안을 특례화 시키는 방안을 강구하는 게 옳은 선택"이라고 말했다.

정부, 정치권의 시선을 세종시로 돌려놓고 국민적 공감대를 품은 법률안 발의를 끌어내는 게 최선의 방법이라는 얘기다.

신행정수도법 탄생과 관련, 세종시가 정부, 정치권의 관심을 끌어내는 특명을 반드시 수행할 수 밖에 없는 단계에 진입했다는 것과 연관지어진다.

우선 관심대상은 자치입법, 조직 및 인사, 재정 등 이미 수년전 연구를 시작한 자치권 및 분권 강화안을 독자적 특별 자치권으로 풀어내 신행정수도법에 담아내느냐 여부다. 고도의 자치권과 함께 행정수도 세종이 명시된 알짜법 탄생이 타깃이다. 반드시 제주도법을 뛰어넘어야한다.

지역 한 지방행정전문가는 “의원입법에 따른 혼란을 최소화하는 정부안으로 가는게 맞다고 본다. 세종시는 그동안 세종형 분권모델을 준비해왔다. 세종시는 이 연구요소를 토대로 운영특례를 개발하는 작업에 몰두해야한다"면서 "행정수도로서 독자적인 특별 자치권 요소를 담아내야한다. 세종시만의 행정수도가 아니라는 게 운영안에 담길수 있도록 획기적 대안을 마련해야 할 것"이라고 말했다.

◆대통령이 지켜보고 있다

“수도 법률위임은 문재인 정부가 세종시를 의식해 내놓은 헌법 개헌안이다."

일부 지방행정전문가들이 수도 법률위임과 관련, 긍정적 해석을 내놓고 있다. 행정수도 명문화의 '실행력'을 담보할 수 있는 또 하나의 신개념 해법으로 볼수 있다는 게 핵심이다.

조명래 단국대 도시지역계획학과 교수는 “수도 법률위임 조항은 세종시를 위해 삽입된 조항”이라고 전제한 뒤 "서울-수도 세종-행정수도를 구체적으로 헌법에 명시하는 것은 최대치로 주장하고 제안된 것이다. 그러나 사실상 헌법에 특정 명칭을 담는 것은 현실적으로 어렵다. 여러가지 법 특성상 비례성 원칙에 어긋날 수 있다"고 말했다.

그러면서 세종시의 행정수도 지위확보를 담보하는 신행정수도법 탄생의 길을 열었다고 조언한다.

조 교수는 "행정수도 세종을 별도 법령에 위임하는 게 현실적 대안이될 수 있다. 세종시에 관한 행정수도 지위와 도시성격, 특성을 세종시법에 두거나, 세종시법과 행복도시법을 하나로 묶는 방법이 있다. 오래전부터 주장한 내용"이라고 강조했다.

이어 "당초 하나의 독자적인 자치단체 완성을 전제로 행복도시 건설이 시작됐다. 그러나 현재 연기군 잔여지역까지 포함돼있다보니 행복도시법에 의한 구역과 세종시법에 의한 구역 차이가 있다"면서 "세종시 전체가 행정수도다. 행정수도 조성은 신도심 뿐 아니라 연기군 등 세종시 전역에 걸쳐 동시에 이뤄져야한다. 행정수도 건설을 뒷받침하는 특별법으로 바꿔줘야한다. 제주도특별자치법 설치 및 국제자유도시 조성의 관한 법률에 빗댈 수 있다. 제주도법의 경우 조문수가 상당하다. 세종시법과 행복도시법 통합안을 주목해야한다"고 설명했다.

서울을 불변의 상징수도로,세종을 정책적 목적 행정수도로 두는 안에대해서도 엄지손가락을 치켜세웠다.

조 교수는 "서울을 상징수도로 두는 것은 어느 정도 합의가 이뤄졌다. 현행 헌법이 규정하는 대한민국 영토는 '한반도와 부속도서'다. 북한까지 대한민국 국토다. 수도는 미수복 영토까지 품을 수 있어야한다. 통치권자는 미수복 영토를 수복해야할 의무가 있다"면서 "상징수도로서 서울을 남기고, 세종이 정책적 목적의 행정수도 기능을 수행할 수 있도록 해야한다"고 했다.

수도법률 위임이 세종 행정수도를 의식한 문재인 정부의 묵시적 메시지로 볼수 있다는 해석도 내놨다.

조 교수는 "수도법률 위임 조항을 헌법 개헌안에 담는 취지 자체가 세종시를 의식한 것이다. 정치적 반대가 심하지 않다면 이 취지를 살릴 수 있을 것이다. 하위 법률에 세종시를 특정할 수 있다는 얘기"라고 말했다.

◆대통령의 진정성


문재인 대통령은 최근 6월 지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시가 불가능해졌다고 공식 선언했다. 당장 추가적인 세종 행정수도 명문화 논의가 추진동력을 잃었다는 것을 의미한다.

여야를 뛰어넘는 연정과 협치가 한계를 노출하면서, 지난 1년 4개월여 동안 이어진 개헌안 논의는 사실상 물거품이 됐다.

국회가 헌법개정 특위를 구성해 진행한 개헌 관련 회의만 50여 차례. 여야는 기본권이나 지방분권 등에서 공감대를 형성했지만, 결국 권력구조 개편 문제가 발목을 잡았다.

무엇보다 거대 야당 자유한국당이 6·13 지방선거 개헌 추진 시나리오에 반대 기류를 형성하면서, 거친 파고를 비켜가지 못했다.

개헌시기를 놓고 지방선거와 동시 투표가 선거에 유리한지, 불리한지를 둔 정치 셈법에 휘둘렸다는 게 불편한 진실로 지목된다.

여야 협치를 통한 개헌 국민투표가 무산된 가운데, 행정수도 명문화 등 추가적인 개헌 논의는 동력을 찾기 쉽지 않을 전망이다. 다만 수도법률 위임 등 각 당의 자체 개헌안이 마련돼 있다는 게 위안이다.

특히 거대야당 자유한국당이 개헌투표 시기로 9~10월을 언급하고 있다는 점을 감안할때, 세종 행정수도 완성 등 개헌 논의를 지속할 여지가 남아있다는게 주목을 끈다.

6·13 지방선거 후, 극적 반전이 이뤄질 수 있을지 주목된다.

이 같은 흐름 속, 문재인 대통령의 개헌 진정성이 세종 행정수도 완성의 명운을 가를 것으로 보인다.

지역 정치권 한 관계자는 "결과적으로 행정수도 명문화는 액션으로 볼수 밖에 없다. 자유한국당 개헌안과 대통령 개헌안이 병합돼야 개헌이 가능할 것이다. 개헌투표가 이뤄져야 세종시 역시 행정수도 완성을 기대할 수 있다는 것은 분명하다"면서 "대통령의 절충안 제시가 9~10월 개헌투표로 이어질 수 있는 유일한 대안이다. 6·13 지방선거 국민 투표의지가 있었다면 절충안을 만드는데 총력을 기울였을 것이다. 지방선거 후 대통령의 진정성 발휘가 개헌투표로 이어질 것"이라고 말했다.

여기에 세종시가 개헌에 대한 부담을 떨쳐내고 국민적 공감대를 끌어내면서 실질적 효력을 발휘하는 신개념 법안 탄생을 준비해야한다는 게 민감한 숙제로 보태졌다. 신행정수도특별법 탄생을 겨냥한 선제적 대응이 핵심이다.

이승동 기자 dong79@cctoday.co.kr
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